Na Amazônia Brasileira há terra suficiente para suprir as demandas da sociedade por desenvolvimento econômico, conservação de recursos naturais e reforma agrária. Contudo, o Brasil não tem sido capaz de criar uma política fundiária que permita atingir esses objetivos. Em decorrência disso, predominam na região a incerteza sobre o direito de propriedade, o desperdício e destruição de recursos naturais, a apropriação privada de terras públicas e os conflitos sociais. Em 2009, o governo federal iniciou o programa Terra Legal para solucionar parte do caos fundiário, mas sua execução tem sido bem mais lenta do que o planejado.
Em 2008, estimamos que 53% das terras da Amazônia Legal não possuíam definição fundiária, incluindo terras privadas sob suspeita de ilegalidade, área legalmente considerada sem alocação e posses sem reconhecimento legal. A incerteza gera disputa pela terra. A Comissão Pastoral da Terra revelou que nos últimos 13 anos ocorreram 3.268 conflitos de terra na região, sendo um terço no estado do Pará.
Para tentar solucionar parte deste caos, em 2009 o governo federal lançou o programa Terra Legal, que permite a regularização fundiária de ocupações em 68 milhões de hectares de terras da União na Amazônia Legal. O programa pretende regularizar as posses de até 15 módulos fiscais (MF). O MF serve de parâmetro para classificação do tamanho do imóvel e considera a diversidade de fatores locais. Na Amazônia, o MF máximo é de 100 hectares. Assim, o Terra Legal titularia imóveis até, no máximo, 1.500 hectares. Os imóveis até 1 MF serão doados, aqueles entre 1 e 4 MF serão vendidos com desconto e os maiores que quatro até 15 MF serão vendidos pelo preço de mercado.
A promessa do Terra Legal era titular imóveis rapidamente (60 dias), após quatro fases: cadastramento de posses, mapeamento detalhado dos limites do imóvel (georreferenciamento), vistoria nos imóveis acima de 4 MF (ou em menores de acordo com critérios definidos em lei) e emissão do título. Na fase de cadastramento, equipes do governo realizaram caravanas em regiões prioritárias. Em 12 meses (até junho de 2010) o programa cadastrou 74.132 posses em 8,3 milhões de hectares. Cerca de metade do número (35.815 posses) e da área (4 milhões de hectares) de posses cadastradas estão no estado do Pará.
A maior parte da área cadastrada (39%) estava concentrada nos imóveis acima de 4 até 15 MF, apesar de representarem apenas 8% do número de imóveis cadastrados. Por outro lado, considerando o número de posses cadastradas, a maior parte (63%) concentrou-se na categoria de até 1 MF (até 76 hectares), que serão doadas. Essas posses correspondiam a 16% da área total cadastrada.
Entretanto, em seu primeiro ano, o Terra Legal emitiu apenas 216 títulos, número muito aquém da meta inicial. Mesmo assim, esses títulos foram decorrentes de processos de regularização anteriores ao início do programa.
A baixa execução decorreu de muitos desafios começando com a fase de georreferenciamento. Por exemplo, o governo contratou empresas para georreferenciar 62 mil posses cadastradas, mas concluiu que seria necessário começar com o mapeamento dos limites das glebas federais e de áreas dessas glebas que foram vendidas ou alienadas no passado. A não conclusão do georreferenciamento impediu a realização de vistorias na maioria dos imóveis.
Além disso, o valor dos imóveis acima de 1 MF ainda é objeto de discussão e pode ser revisado no segundo ano do programa. Até então, os valores chegam a receber descontos de até 80% sobre o valor mínimo previsto nas tabelas de referência do Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra), o que coloca a terra pública em valores inferiores aos praticados pelo mercado.
O início da execução do programa também levantou debates sobre suas implicações. A previsão legal de que não ocorrerá vistoria antes de emitir títulos em alguns imóveis pode gerar titulações sobrepostas a territórios não reconhecidos de grupos com prioridade legal para regularização fundiária (populações tradicionais e povos indígenas).
Apesar das medidas preventivas adotadas pelo programa, ainda não houve avanços significativos na identificação prévia dessas demandas prioritárias para evitar sobreposição de títulos privados. O principal risco nesse caso é a verificação tardia de emissão indevida de título em uma determinada área, o que pode gerar duas consequências indesejáveis: o pagamento de indenização por desapropriação do imóvel ou o início de um longo processo de cancelamento de título.
Uma das principais formas de evitar a emissão de títulos privados em áreas com demandas prioritárias de outros setores é realizar uma análise transparente das demandas de titulação. Em comparação com outras iniciativas na área fundiária federal, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) tem ampliado a disponibilização de informações desse programa na internet, mas o acesso precisa ser estendido para outros meios mais acessíveis aos municípios da Amazônia. Por exemplo, recomendamos que o MDA dissemine os mapas produzidos com dados do georreferenciamento de posses entre as associações e movimentos sociais dos municípios-alvo do programa. A avaliação dos mapas por essas instituições antes da titulação das posses será fundamental para prevenir titulações indevidas, seja por sobreposição a demandas não incluídas no cadastro de posses ou por incompatibilidade entre os requerentes do título e os reais ocupantes das áreas.
Ademais, os órgãos com potenciais interesses nas áreas a serem regularizadas (por exemplo, Fundação Nacional do Índio - Funai e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio) devem ser ouvidos antes que as terras sejam tituladas. O prazo de trinta dias previsto em lei para essa consulta é incompatível com a realidade operacional desses órgãos. Para facilitar e agilizar esse processo, recomendamos que os órgãos interessados recebam recursos e formem um grupo de trabalho para tratar dos interesses e conflitos em cada gleba que será regularizada.
A transparência também deve prevalecer na definição e divulgação do valor cobrado pela terra nos imóveis titulados, já que se trata da transferência de patrimônio público. Finalmente, será essencial monitorar os imóveis titulados para verificar se os proprietários realizaram a adequação ambiental junto às secretarias estaduais de meio ambiente. Além disso, o monitoramento deve ser estendido para verificar se o MDA retomará os imóveis em caso de desmatamento ilegal constatado nessas áreas, como prevê a Lei 11.952/2009. A transparência e o monitoramento contribuirão para a definição de direitos de propriedade na região ao mesmo tempo em que desestimula novas posses ilegais na Amazônia.
Em 2008, estimamos que 53% das terras da Amazônia Legal não possuíam definição fundiária, incluindo terras privadas sob suspeita de ilegalidade, área legalmente considerada sem alocação e posses sem reconhecimento legal. A incerteza gera disputa pela terra. A Comissão Pastoral da Terra revelou que nos últimos 13 anos ocorreram 3.268 conflitos de terra na região, sendo um terço no estado do Pará.
Para tentar solucionar parte deste caos, em 2009 o governo federal lançou o programa Terra Legal, que permite a regularização fundiária de ocupações em 68 milhões de hectares de terras da União na Amazônia Legal. O programa pretende regularizar as posses de até 15 módulos fiscais (MF). O MF serve de parâmetro para classificação do tamanho do imóvel e considera a diversidade de fatores locais. Na Amazônia, o MF máximo é de 100 hectares. Assim, o Terra Legal titularia imóveis até, no máximo, 1.500 hectares. Os imóveis até 1 MF serão doados, aqueles entre 1 e 4 MF serão vendidos com desconto e os maiores que quatro até 15 MF serão vendidos pelo preço de mercado.
A promessa do Terra Legal era titular imóveis rapidamente (60 dias), após quatro fases: cadastramento de posses, mapeamento detalhado dos limites do imóvel (georreferenciamento), vistoria nos imóveis acima de 4 MF (ou em menores de acordo com critérios definidos em lei) e emissão do título. Na fase de cadastramento, equipes do governo realizaram caravanas em regiões prioritárias. Em 12 meses (até junho de 2010) o programa cadastrou 74.132 posses em 8,3 milhões de hectares. Cerca de metade do número (35.815 posses) e da área (4 milhões de hectares) de posses cadastradas estão no estado do Pará.
A maior parte da área cadastrada (39%) estava concentrada nos imóveis acima de 4 até 15 MF, apesar de representarem apenas 8% do número de imóveis cadastrados. Por outro lado, considerando o número de posses cadastradas, a maior parte (63%) concentrou-se na categoria de até 1 MF (até 76 hectares), que serão doadas. Essas posses correspondiam a 16% da área total cadastrada.
Entretanto, em seu primeiro ano, o Terra Legal emitiu apenas 216 títulos, número muito aquém da meta inicial. Mesmo assim, esses títulos foram decorrentes de processos de regularização anteriores ao início do programa.
A baixa execução decorreu de muitos desafios começando com a fase de georreferenciamento. Por exemplo, o governo contratou empresas para georreferenciar 62 mil posses cadastradas, mas concluiu que seria necessário começar com o mapeamento dos limites das glebas federais e de áreas dessas glebas que foram vendidas ou alienadas no passado. A não conclusão do georreferenciamento impediu a realização de vistorias na maioria dos imóveis.
Além disso, o valor dos imóveis acima de 1 MF ainda é objeto de discussão e pode ser revisado no segundo ano do programa. Até então, os valores chegam a receber descontos de até 80% sobre o valor mínimo previsto nas tabelas de referência do Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra), o que coloca a terra pública em valores inferiores aos praticados pelo mercado.
O início da execução do programa também levantou debates sobre suas implicações. A previsão legal de que não ocorrerá vistoria antes de emitir títulos em alguns imóveis pode gerar titulações sobrepostas a territórios não reconhecidos de grupos com prioridade legal para regularização fundiária (populações tradicionais e povos indígenas).
Apesar das medidas preventivas adotadas pelo programa, ainda não houve avanços significativos na identificação prévia dessas demandas prioritárias para evitar sobreposição de títulos privados. O principal risco nesse caso é a verificação tardia de emissão indevida de título em uma determinada área, o que pode gerar duas consequências indesejáveis: o pagamento de indenização por desapropriação do imóvel ou o início de um longo processo de cancelamento de título.
Uma das principais formas de evitar a emissão de títulos privados em áreas com demandas prioritárias de outros setores é realizar uma análise transparente das demandas de titulação. Em comparação com outras iniciativas na área fundiária federal, o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) tem ampliado a disponibilização de informações desse programa na internet, mas o acesso precisa ser estendido para outros meios mais acessíveis aos municípios da Amazônia. Por exemplo, recomendamos que o MDA dissemine os mapas produzidos com dados do georreferenciamento de posses entre as associações e movimentos sociais dos municípios-alvo do programa. A avaliação dos mapas por essas instituições antes da titulação das posses será fundamental para prevenir titulações indevidas, seja por sobreposição a demandas não incluídas no cadastro de posses ou por incompatibilidade entre os requerentes do título e os reais ocupantes das áreas.
Ademais, os órgãos com potenciais interesses nas áreas a serem regularizadas (por exemplo, Fundação Nacional do Índio - Funai e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio) devem ser ouvidos antes que as terras sejam tituladas. O prazo de trinta dias previsto em lei para essa consulta é incompatível com a realidade operacional desses órgãos. Para facilitar e agilizar esse processo, recomendamos que os órgãos interessados recebam recursos e formem um grupo de trabalho para tratar dos interesses e conflitos em cada gleba que será regularizada.
A transparência também deve prevalecer na definição e divulgação do valor cobrado pela terra nos imóveis titulados, já que se trata da transferência de patrimônio público. Finalmente, será essencial monitorar os imóveis titulados para verificar se os proprietários realizaram a adequação ambiental junto às secretarias estaduais de meio ambiente. Além disso, o monitoramento deve ser estendido para verificar se o MDA retomará os imóveis em caso de desmatamento ilegal constatado nessas áreas, como prevê a Lei 11.952/2009. A transparência e o monitoramento contribuirão para a definição de direitos de propriedade na região ao mesmo tempo em que desestimula novas posses ilegais na Amazônia.
Por Brenda Brito e Paulo Barreto
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